天启元年六月，熊廷弼被复起为辽东经略。只是他一上任就和辽东巡抚王化贞产生严重矛盾，这也诱发了其后的广宁惨败。那么是谁导致了“经抚不和”，明廷为何又坐视两位封疆内耗呢？

在辽东经略这个职位诞生前，涉及辽事的封疆主要为辽东巡抚和蓟辽总督。

辽东巡抚一职初设于正统元年，其主要职责为统辖辽东都司全境防务、专司蒙古、管理地方钱名以及辽镇粮饷（户部派发部分）。驻地初为辽阳，后为便于处理对蒙事务，迁至广宁。

嘉靖二十九年，蒙古（土默特部）俺答汗率军包围京师并逼迫明廷允诺通贡。这不仅被明世宗视为奇耻大辱，也让明廷意识到京畿周边的防御指挥体系存在漏洞，各军镇临战时缺乏统一部署和指挥。

当年十二月，朝廷设置了蓟辽总督一职，驻地密云。节制顺天、保定、辽东三巡抚，统辖蓟州、昌平、辽东、保定四镇（崇祯朝将保定镇移出另设了保定总督）。虽然职权辖区很大，但其核心任务只有一件 -- 保卫京师安全。

此时辽东巡抚和蓟辽总督之间，不仅有清晰的上下级关系，还有明确的分工。辽东巡抚署理辽东军镇，并在一线防御和预警蒙古、女真等部族的入侵。总督则在后方筹集兵马钱粮，支援辽东巡抚的同时组建环绕京畿的第二道防线，确保京师和朝廷的安全。

至万历四十六年关外形势大变，努尔哈赤称汗并向辽东都司发起攻击。

对于如何应对建州女真，经数次廷议讨论后，朝廷首先排除了由辽东巡抚负责征剿的提议，主要原因有二：其一，辽东巡抚负有管理辽东民政、防务、蒙古事务等职责，精力有限；其二，辽东巡抚职权内的战力（辽镇）不足以剿平努尔哈赤。

虽然有官员建议蓟辽总督移驻广宁或辽阳指挥征剿，但大部分官员还是觉得蓟辽总督身负京师安全以及御虏的统筹重责，还是不要轻动为好。最终议定参照朝鲜、洮河之役旧例，临时设置“辽东经略”一职，专司征剿建州女真。

所以“辽东经略”在诞生之初就被埋了雷，它和蓟辽总督、辽东巡抚之间并没有明确的统属或节制关系。就如首任辽东经略杨镐所言，“督臣遥制千里之外则呼吸难通，抚臣兼理米盐之细则精神不一，故复添设经略，本以经略建夷也”。

那么杨镐出任经略期间，为何没有“经抚不和”呢？

万历四十六年五月杨镐就任辽东经略时，原辽东巡抚李维翰已因抚顺之败“回籍听勘”了（巡抚由杨镐暂署）。到九月周永春履任辽东巡抚，杨镐和明廷已规划好作战方略，相关旨令也已发出并实施。周永春即便想不合作，也没什么可搅和的事务了。

但从明廷的敕书可以看出，巡抚和经略之间仍互不统属，而且也明示经略不干涉巡抚职权。“今特命尔训练兵马、防御虏寇，一应边务与总兵官议计停当而行，查照近题防剿奴酋事理，与经略协心共济，与原管备虏事务无妨，钦此。”

明廷的对于辽东经略、巡抚和蓟辽总督三者的关系定位是，临时委派的辽东经略（驻地辽阳）专司征剿建州女真，辽东巡抚和蓟辽总督在履行本职工作的同时，尽可能地配合经略灭敌。三者间不决之事，则听朝廷旨令行事。

对于明廷而言，这样设置有三个好处。

第一，辽东经略是个“事了则撤”的临时职务，不会破坏原有的封疆职权制度以及对应的地方官职体系。第二，因为辽东经略是个临时职务，所以成长为威胁朝廷的藩镇的可能性也会低很多。

第三，虽无统属关系，但朝廷可以通过旨令（经略也可以向朝廷奏请）要求督抚提供资源或者配合。因无统属关系，需背靠巡抚、总督行事的辽东经略，自然也会被他们掣肘。对于朝廷而言，这会让手握重兵的经略更“安全”。

虽然这样会降低征剿女真的组织效率，但明廷和皇帝是能够接受的。因为巡抚和总督并不需要直面女真（胜仗有功劳，战败不用连坐背锅），所以不太会因恐战败之责，而故意阻挠经略行事。

正是因为没有利害冲突，所以杨镐、熊廷弼、袁应泰这三任经略和周永春、袁应泰、薛国用三任辽东巡抚，均未产生直接冲突。但袁应泰出任经略并丢失河东（辽阳、沈阳）后，辽东的情况又发生了根本性的变化。

河东陷落前，辽东经略驻扎辽阳专司征剿建州女真，辽东巡抚在广宁防御西虏（蒙古）的同时，为经略后援。蓟辽总督则于关内配合协调兵马钱粮，输送于巡抚、经略，并为二者后援。

河东陷落后，辽东经略就很尴尬 – 成了没有地盘的“光杆司令”。是迁驻广宁和辽东巡抚共事，还是移师密云与蓟辽总督商讨重组兵马？

所以朝廷复起熊廷弼之初，他就不想出任辽东经略一职。以会影响辽东巡抚“便宜行事之权”，奏请朝廷依从吏科给事中薛凤翔的提议 -- 强化并扩大巡抚职权，不再设置经略一职。

但此时明廷和天启，更在意的还是不破坏既有的封疆职权体系，也更关心扩权后的巡抚会不会尾大不掉，所以拒绝了熊廷弼的建议。为了预防职权干犯，也是针对辽东的全新局势，熊廷弼提出了“三方布置”。

于广宁、天津、登莱三地编练兵马，广宁负责防御和牵制女真主力。经略则驻扎山海关，待时机成熟后率天津、登莱两路兵马，经海路直插女真腹地，一举荡平。

但是辽东巡抚，天然就会反对三方布置。这倒不是王化贞小心眼或者迂腐无能。从辽东巡抚的视角去看，会发现二点：

一，原本负责征剿女真的经略移驻于自己身后的山海关，而女真又不太可能经水路或绕过广宁去攻击山海关或京畿。广宁挡在了最前线，那么责任陡增的辽东巡抚是不是应该扩大辽事上的话语权？

二，要广宁挡住女真大军，那么必须向广宁增派兵马钱粮。而要实现三方布置，天津、登莱也同样需要大量军事资源。但明廷的财政显然不能同时满足二者的需求，所以巡抚必然会和经略去争抢资源。

而事实确实如此，熊廷弼规划的三方布置共需用兵24~30万，军饷攀升到一千万两以上，而对应的辽饷每年只有不到五百万两（户工兵三部合计）。

自辽沈继陷，时势益危，前议兵止十七八万，今三路布置共二十六万，并蓟辽总督添募将三十万矣。前议饷止八百万，今增至一千二百万，或云当千五百万矣 …
《筹辽硕画》

所以，仅三方布置就让王化贞和熊廷弼有了不可调和的矛盾。而朝廷一直坚持巡抚、经略同在，又进一步固化了这种分歧。王化贞只能选择去争抢有限的军事资源（架空熊廷弼），这就导致经抚不和更加不可化解。