中国现行的有效法律里，有一部是教员亲自签署主席令公布的，它管的不是国土、不是军队，而是每家每户的户口本。这部法律就是1958年1月9日通过的《中华人民共和国户口登记条例》。

现在，六十八年过去了，和它同时代的法律法规或被废止、或被取代，甚至宪法都修订了三版，唯独这部管理户口的条例仍然有效。

为什么？

因为它所管理的，是中国历代王朝都想管、却始终管不明白的，人。

1

国家是由千千万万的人组成的。

种田的是人，交税的是人，打仗的是人，修河挖渠服劳役的还是人。对于任何一个国家来说，人口册子就是国库的账本、军队的兵员、稳定的财政现金流。

有了人，国家就有了一切。

没有人，国家的一切都不会存在。

然而，很多时候，国家需要人，人却不愿意为国家所用。

因为人口册子上每多一个名字，就要多交一份赋税、多服一次兵役。为了逃避赋税和兵役，减轻生活的负担，历代王朝治下的人口，要么流亡山林，要么托庇豪门，要么流动游走，都在想方设法的逃避登记。

在这样的背景下，中国历代王朝的人口册子，几乎都是一本糊涂账，尤其是明朝，崇祯十七年李自成进京、满清入关，但明朝登记人口的黄册，早已写到了崇祯二十四年。

之所以出现这种情况，唯一的原因便是，人口登记和交税服役挂钩，而要想得到真实的人口数据，唯一的办法是，让人口登记和交税服役脱钩。

这件事，清朝做到了。

康熙五十一年，朝廷宣布"滋生人丁，永不加赋"，把交纳人头税的人丁总额，固定在前一年的两千四百多万丁。雍正年间，又宣布摊丁入亩，把这些人头税合并到田赋里。

中国人交了两千多年的人头税，就此退场。

随后，中国人口便出现爆炸性增长。雍正十二年，朝廷登记的人口是两千四百万“丁”，乾隆六年，朝廷掌握的人口数据则是一亿四千三百万“人”，到了道光年间，更是一举突破四万万的大关。

但，由于技术和政权组织的限制，清朝统计的四万万人口，也只是大致估算，并不能精确统计到每一个人，以至于新中国成立时，用到的人口数据仍然是四万万五千万。

真正完成这项历史任务的是新中国。

1953年4月，政务院发出人口普查的指示，250万登记员随即进村入户，清点人口。经过一年半的统计汇总，1954年11月1日，政务院公布了人口统计结果——

六亿零一百九十三万八千零三十五人。

两千多年都没有结果的一笔糊涂账，至此彻底梳理清楚了。

2 人口梳理清楚了，但如何治理，又成了一个大问题。

那次人口普查，除了得出中国人口总数以外，还给出了另一份数据，那就是所有中国人口中，城市人口占13.26%，农村人口占86.74%，而当时的粮食商品率只有20%左右。

这就意味着，86.74%的农村人口所产出的粮食，只有20%能拿出来交易，供养不生产粮食的城市人口。

毫无疑问，这个数据限制了城市规模，更堵住了农村人口进城的渠道。一旦动员农民进城，开始城市化的进程，那么不论城乡，所有人都将面临严重的粮食危机。

然而，那些年偏偏是中国工业化的起步年。

一五计划全面铺开，苏联援助的工业项目相继上马开工，国家必须从农村招工、扩大城市规模、增加城市人口，才能保证工业化的进程不被打断。

在这样的背景下，如何保证农村的粮食产量、如何保证城市的粮食供给，便是国家必须考虑的问题。

对此，政务院非常清楚，说：

“粮食问题在相当时期内都是严重问题，非得有694亿斤才能保证国家的工业建设及其他方面的需要。”

为了解决这个问题，国家便出台了两项政策——

其一是粮食统购统销。其二是城乡二元制的户籍制度。

3

粮食统购统销，我们之前说过，接下来就专门说说户籍制度的演变。

其实在新中国成立初期，是不禁止城乡自由迁徙的。

公安部的《城市户口管理暂行条例》是新中国第一部户籍法规，里面没有一条是限制自由迁徙的，甚至明确写道：“保障人民之安全及居住、迁徙自由。”《五四宪法》里也明文规定，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

事实上，那些年确实是人口大流动的时代，短短数年时间，全国人口迁徙规模达到7700万人次，平均每年2000余万人在路上奔波。

对于这种情况，公安部长罗瑞卿说：

“户籍工作有一条基本原则，就是保障人民自由，对人民要宽，给人民以合法的最大方便”，对人口大流动给予了充分的支持。

但，流动只是暂时的。

等到国家认识到城乡之间的严重问题、各种工业项目即将上马的时候，流动就不合时宜了，限制人口流动进而控制城乡规模，便是势在必行的举措。

在这样的背景下，户籍制度便一步步的加码升级——

1953年11月，政务院决定施行粮食统购统销，并规定，城市居民可发给购粮证，凭证购买或暂凭户口簿购买粮食。

粮食，自此和户口绑定在一起。

既然粮食的流通渠道被控制住，那么人口的流通渠道，也必须控制住。否则的话，农村人口涌向城市，统购统销的粮食体系便要崩塌。

于是在1955年6月，周总理签署《关于建立经常户口登记制度的指示》，正式开始建立户籍制度。再过两月，国务院公布《市镇粮食定量供应暂行办法》，把统购统销配套的购粮证制度，正式固定化为“城市居民凭证定量供粮。”

从此以后，农村产粮、城市供粮，一道户口本，把中国城乡分成泾渭分明的两个世界。

但，城乡之间的那条线，不是某个人大手一挥给画出来的，而是国情、局势、现实、危机给逼出来的。

时间进入1958年1月，全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，教员签署主席令，向全国公布。

这份条例中明确写道：

“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”

自由迁徙的闸门彻底关闭，城乡二元制社会，在法律层面得到确认。

正是在这次会议上，罗瑞卿说了一句话：

“限制少数人的不合理的盲目流动迁徙自由，正是为了保护多数人正当的居住和迁徙自由。”

同一个人，不到十年时间做出两个截然不同的表态，不是人变了，而是国家的处境变了。

再过五年，面对史无前例的经济危机和国际危机，公安部在人口统计中，以"是否吃国家计划供应的商品粮"为标准，把户口划分为"农业户口"和"非农业户口"，并在国务院的批示下，定下"两个严加限制"——

从农村迁往城市、集镇，严加限制。从集镇迁往城市，严加限制。

六亿人口、20%的粮食商品率、工业强国的梦想、经济危机和国际危机，彻底把自由迁徙等理想化的词语，从国家的字典里挤出去了。

4

随着城乡二元制户籍制度逐渐定型，中国经济出现了两条奇特的曲线。

其中一条是中国的城市化率，从1957年的15.4%涨到1978年的17.92%，整整21年时间，只有两个半百分点的增长。

另外一条是中国的工业生产总值，年均增长在10%以上。

工业化和城市化，这对所有国家都是并肩前进的孪生兄弟，被中国的户籍制度硬生生的拆开了。

这么做，有利有弊。

利的一面是，把绝大多数人口压在农村，让他们做生产者而不是消费者，国家经济的积累率便长期处于30%左右，有些年份甚至能达到43.8%。

正是这些积累，搭建起中国的工业体系、完成成昆铁路等伟大工程、攀枝花等新型城市拔地而起，更研制出两弹一星，保护着中国人民的安全。

弊的一面是，农村的剩余资金被抽走7000亿元，农民的人均口粮从409斤降到307斤，农民常年处于穷困、饥饿的困境，过了几十年的苦日子。

从短期来看，户籍制度限制了农村，让整整一代人受到伤害。

但从民族和国家的长期命运来看，户籍制度辅助中国完成工业化，并在一定程度上控制了人口自由流动带来的粮食危机和经济危机，是利大于弊的。

5

中国启动改革开放以后，那套维持“低消费、高积累”的城乡二元制户籍制度，开始逐渐瓦解——

首先是1984年，国务院发出通知，允许农民自理口粮进集镇落户。此后三年，454万人离开农村，进城落户。

紧接着是1992年，大量城镇明码标价的卖户口，每个户口值几千到几万不等，各地卖户口的收益，每年能达到近百亿。

最后是2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣布取消农业户口与非农业户口的区别，统一登记为居民户口。

虽然最初的户籍制度在逐渐瓦解，但户籍制度瓦解的背后，其实隐藏着和建立户籍制度一样的目的，那就是动员农民，发展经济。

改革开放初期，乡镇企业和沿海工厂如雨后春笋一样冒出来，需要大量的劳动力来生产、出口、创汇。如果不放开户籍制度，允许农民进城，仅凭原来的城市人口，是不足以支撑这些企业和工厂的。

近亿的农民工，就这样离开家乡进入城市，为中国制造贡献力气。

改革开放中后期，国务院颁布改革方案，明文停止福利分房制度，确定了城镇住房的市场化、货币化、商品化方向，称为九八方案。

跌宕起伏的房地产，踩着政策的韵律，由此成为时代的主角。

而要用房地产来带动土地财政、钢铁、水泥、建材、家电、家具、装修等一整条上下游产业链，便有个绕不开的环节——

房子卖给谁？

城市居民早已有了房子，购买意愿有限，那么最庞大的潜在目标，便是渴望进城定居的农民。

于是在房地产战略的推动下，中国的城市化率不断攀高，农民一批一批的进城购房，为中国的经济发展，贡献了亿万资金。

如果不放开户籍制度，农民就进不了城、房子就卖不出去、资金也无法回笼。

可以说，中国经济的第一次大爆发，是城乡二元制户籍制度把农民挡在城外实现的，中国经济的第二次大爆发，是城乡二元制户籍制度把农民请进城市实现的。

无论建立还是瓦解，它都是动员农民、发展经济的重要一环。

最后，给户籍制度做个简略的评价吧。

做为“统计人口的方式”，它终结了中国两千多年来数不清人口的历史，谁都无法否认，它是一项重大成就。

做为“城乡之间的高墙”，它调节了城乡的积累和消费，直接促成了中国经济蓬勃发展的七十年，我们今天的现代生活，和它有直接的关系。

但做为“城乡人口的身份”，它有一笔欠账。

无论是早年间的农村户口低于城市户口一等，还是后来的农民工进城、农民进城买房，都夹杂着数不清的心酸、屈辱、负担。

国家因户籍制度而受益，但受益之后也应该想想，这笔欠账什么时候能结清？

等到这笔欠账结清，户籍制度便到了功成身退的时候。