美国交通部长呼吁国会提供紧急资金用于升级改造，估计要耗资500亿美元

文｜《财经》特约撰稿人 金焱 发自华盛顿

编辑｜苏琦

美国联邦航空管理局11月13日以“特殊情况和安全原因”为由，发布全国范围的航班暂停起飞指令。该事件造成逾万架次航班延误或取消，成为近年来美国航空史上影响最为深远的停飞事件之一。此次停飞令于美东时间下午3时53分生效，起因为影响全美空中航路交通管制中心的通信系统故障。

停飞令迅速在各大机场引发混乱。摄/金焱

美国交通部长肖恩·达菲在社交媒体上证实，此次故障波及所有空中航路交通管制中心，这些中心分别负责各自管辖空域内的航路交通管制。达菲在13日晚间的白宫记者会上表示，当天下午3时36分起，全美多处空中交通管制设施出现异常，雷达传回的数据不一致，管制员与飞机之间的通信也出现问题。美国联邦航空管理局随后发布停飞令，以确保飞行安全。他说，美国联邦航空管理局（FAA）仍使用老旧的时分复用（TDM）通信系统，交换机及路由器因数据过载，开始传输不一致的数据。技术人员采取措施减轻设备负荷后，管制设施恢复运作。已升级的新型IP设备则未发生同样问题。达菲表示，无法保证未来此类情况不会重演。

早在2024年9月，美国政府问责局（GAO）就曾在审计报告中发出严厉警告：FAA管理的138个空管系统中，51个被评为“不可持续”，占比达37%；一些关键系统已运行三四十年，有的甚至长达半个世纪。部分空管设施至今仍依赖软盘、纸质飞行进程单和老旧铜缆维持运转。有些老旧设备的备件，甚至需要到eBay等二手交易平台上寻找。

13日下午3时36分起，多个航路管制中心和终端雷达进近管制设施的雷达数据与通信开始出现不稳定。故障波及全美22个区域航路管制中心。这些中心承担着飞机在机场之间飞行时的航路管制，负责协调航迹、维持安全间隔，是美国空中交通网络的关键枢纽。华盛顿里根国家机场、纽约拉瓜迪亚机场和新泽西纽瓦克自由国际机场等重要机场的航班运行随之受阻。达菲强调，雷达与通信并未全面中断，但数据和联络的不稳定，已足以构成无法接受的安全风险。

航班追踪网站FlightAware的数据显示，截至当日下午6时40分，全美已有逾3300架次航班被取消，另有逾10200架次出现延误；与此同时，各大航空公司已开始删减周末航班，周六已有逾300架次航班被取消。全国停飞令于13日晚间8时15分解除。航空公司目前面临恢复航班计划的挑战。在各家航空公司调配飞机和机组人员归位之际，延误和取消的影响可能继续在整个航空运输系统中蔓延。这场持续四个多小时的航空交通中断，再次暴露出美国关键基础设施长期老化、技术更新滞后，以及高度互联的通信网络所面临的系统性风险。

美国国土安全部长马克韦恩·马林在白宫表示，此次事件为电信系统中断，他说，“目前没有任何迹象表明这是一起针对我们的恶意攻击”，并强调"这不是又一次9·11事件"。此次停飞令的连锁效应预计将持续蔓延。航空分析公司Cirium的数据显示，截至当日下午4时，仍有约1.1万架航班计划从美国各机场起飞。大量飞机和机组人员因此无法到位，可能引发整个周末的级联式排班混乱。

华盛顿居民Flor对《财经》表示，13日是她家人重要的结婚纪念日，但因为突然停飞，她的飞机在滑行途中被迫掉头返回登机口，乘客被要求下机，机组人员告知延误可能持续数小时，没有办法她只好取消了所有当晚的安排。很多旅客被困在机场，登机口人满为患。

知情人士称，故障似乎涉及由L3Harris Technologies公司管理的电信网络，该网络承担着管制员与飞行员之间关键无线电通信的传输任务。有媒体援引多名未具名消息人士称，一次网络更新触发了系统重启，系统随后崩溃，造成通信中断。这一具体触发过程，当时尚未获得官方确认。L3Harris也未立即回应媒体的置评请求。

肖恩·达菲表示，美国空中交通管制系统“极其老旧”，依赖于模拟系统，而该系统已经不堪重负。“这是紧急情况，”他说道，并呼吁国会提供紧急资金用于升级改造，估计要耗资500亿美元。此前，《现代天空法案》（Modern Skies Act）提出的追加投资规模为300亿美元，涵盖数字架构升级、老旧设施改造和机场建设。

更深层的问题，在于资金投入还受到项目管理能力的制约。美国政府问责局2026年9月的审计发现，FAA尚未为新一轮空管现代化计划建立可靠的全生命周期成本估算，也缺少统一协调各项工程的总进度表，逾1万个项目进度安排彼此分散。缺乏这样的统筹，即使拨款增加，工程仍可能陷入成本超支、工期拖延与运行干扰。公共投资能否转化为可靠的空管能力，取决于采购、施工、系统集成和安全验证能否在同一套计划下持续推进。

即使国会迅速批准拨款，如此规模的改造也需要数年才能完成。空管网络必须在维持日常运行的同时逐步更新，新旧系统并行、设备兼容和人员培训，都增加了实施难度。拨款获批与风险消除之间，因而存在漫长的过渡期。在此期间，老旧设施仍将承担关键任务，维修保障与应急能力也必须同步维持。

2026年11月的全国性停飞，是美国历史上的第三次。此前两次，分别发生在2001年“9·11”袭击之后，以及2023年1月美国联邦航空管理局一套关键系统发生故障之时。前两次相隔二十余年，后两次却只隔了三年多，且均由系统故障引发。

技术债与国会拨款困境背后，还横亘着一场围绕成本分担的利益博弈。美联航首席执行官斯科特·柯比在访谈中，将私人飞机游说集团视为空管改革的重要阻力。美国航空系统的经费主要来自机场与航路信托基金，其中最大一部分税收收入与客运有关，由旅客通过机票税、航段税等承担；自用私人飞机和公务机则主要通过燃油税缴费。一架只搭载几人的公务机，同样需要航路协调、安全间隔和进近引导，所需管制服务并不会随着乘客减少而同比缩减。在繁忙空域，这种资源占用与缴费方式之间的不对称，持续引发商业航空与私人航空之间的分配争议。

这场争议同时关乎空管系统的控制权。商业航司希望通过机构重组与稳定融资，加快设备更新、提高运行效率；美国公务航空协会、飞机拥有者及驾驶员协会等组织，则担心新的收费机制增加飞行成本，也担心大型航司在治理机构中占据优势，压缩通用航空与小型机场的使用空间。即使部分改革方案给予通用航空使用费豁免，也未能消除这种疑虑。2017年特朗普政府推动将空管运营交由独立非营利机构，便遭到相关团体强烈反对，最终未能在国会通过。技术更新由此被卷入更难调和的政治谈判：融资方式如何改变、决策权如何分配，以及不同使用者的利益如何得到保障。

这种利益冲突增加了改革的协调成本，也使跨越多年的基础设施更新更难获得持续、稳定的支持。国会2025年虽已追加125亿美元用于空管现代化，但拨款到位、设备部署与旧系统退出之间，仍有漫长的实施过程。柯比的批评揭示了美国基础设施治理的一重困境：升级的公共收益需要多年才能兑现，成本与权力的重新分配却会立即触动有组织的利益；而改革迟滞所累积的风险，最终由整个航空网络及其旅客共同承担。

责编 | 杨明慧

题图来源｜金焱/摄