一、

乡镇（街道）的行政管理权，经历了一个缓慢变迁的过程。从上世纪八、九十年代的顶峰，逐渐受到约束并呈现出虚化的态势，而其本质是依法行政的日趋完善。2021年1月，经《行政处罚法》颁布实施之后，乡镇（街道）重启新一轮的行政执法改革，其目的是为了实现乡镇（街道）赋权，推动基层社会治理效能的提升。

乡镇（街道）赋权事项清单及“一支队伍管执法”是此次乡镇（街道）综合行政执法改革的核心关键，本文旨在对乡镇（街道）综合行政执法机制的运行进行分析，并对该机制的进一步完善进行探讨。

二、

1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过《行政处罚法》后，对乡镇（街道）的行政处罚权进行了约束。2021年1月22日，十三届全国人大第二十五次会议，对《行政处罚法》进行了修订，并赋予了乡镇（街道）行政处罚权。同时，在此轮综合行政执法体制改革中，乡镇（街道）还成立了综合行政执法大队，并作为行政处罚权行使的载体。

目前，乡（镇）政府的机构组成，从过去“条”结构的“7站8所”，转为现在“块”结构的“5办3中心1队”，具体包括：党政综合办、基层党建办、经济发展办、社会事务办、平安法治办、农业农村发展服务中心、党群服务中心、综合行政执法队。农、林、水、畜并入了农业农村发展中心，民政、劳动保障并入社会事务办，综治、信访、维稳归入平安法治办，文化归入党群服务中心，自然资源所等作为派出机构由县局直管。

政府的职能职责是旨在为公共利益之需要，并通过开展或实施一系列的行政管理措施，最终达到或实现增加公共利益之福祉。基于依法依法行政及法治政府的前提，政府职能职责的实现即是在履行法定职责的过程。

如下图所示：

乡镇（街道）的组成机构，以机构的职能职责作为划分标准，可分为行政管理与行政执法两大类。具体而言，5办3中心属于履行行政管理职责，而1队则属于履行行政执法职责。

三、

行政管理以行政执法的方式体现，而行政执法又是行政管理的具体措施。一般而言，行政执法具体又包括了行政检查、行政许可、行政给付、行政强制、行政处罚等，而行政处罚又是最具有拘束力的行政管理。

以乡镇（街道）权力运行为例：

行政管理可体现为前期的行政许可，中后期的行政监管，并通过日常监管而发现违法行为。广义的行政执法包括了行政许可、行政监管，狭义的行政执法则是指对违法线索的立案调查及行政处罚。

目前，我区乡镇（街道）暂无行政处罚权。因此，行政执法仅限于收到违法线索之后，对违法行为进行前期调查，具体包括了询问笔录、现场勘验检查等。

若是以乡镇（街道）的权力运行为整体，以下两方面是这个权力运行的核心关键：其一、就宏观层面而言，行政管理与行政执法之间的线索移送衔接机制；其二、就微观层面而言，行政管理者与行政执法者身份的重合与分离。

目前，这两个核心关键的运行不畅，几乎成了阻碍乡镇（街道）综合行政机制有效运转的堵点。

具体而言，

事例一：

农业农村发展中心对农村建房审批具有行政管理职责，批三层建三层属于合法行为，批三层建五层就属于违法行为。那么，对于行政许可之后的事后审核，以及通过日常监管所发现的违法线索，这是属于前端行政管理的范畴？还是属于后端行政执法的范畴？若是部门之间的权责不明，就可能造成违法线索无法及时发现、或者是违法线索无法及时移送。

事例二：

对于专业性较强的领域而言，行政管理机构也进行了日常监管，并在日常执法检查中发现了违法线索，也及时将违法线索移交给了行政执法机构，但行政管理机构在线索移交之后，就对违法线索的调查不再过问，但行政执法机构因缺乏专业知识，就使得案件办理陷入僵局或困境，而这即是行政管理者与行政执法者的身份对立与重合。

或者说，若是身份发生重合之后，就有利于案件办理进度；若是身份发生分离时，就可能会迟缓案件的办理进度。

四、

针对乡镇（街道）综合行政执法或可能出现问题，并以问题为导向而提出以下解决对策：

（一）建立健全线索移送衔接机制，明确日常监管是属于行政管理的范畴，还是属于狭义行政执法的范畴，并进一步健全完善行政检查及日常监管工作机制；

（二）明确行政管理与行政执法的双重身份工作职责，避免因身份分离而发生的推诿扯皮与敷衍塞责；

（三）建立健全综合行政执法案件法制审核制度，进一步提升乡镇（街道）综合行政执法大队的办案质量。

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陈浩 记于知止堂上

2026年1月16日