法律的本质是既定的规则与秩序，法治政府则是指行政权的运行基于法律的范畴，而依法行政则是法治政府进行社会治理的措施。

基于法治政府及依法行政的前提，法律、法规及规章构建起了社会秩序，政府行政权的运行在此秩序范围内，公民的自由及权益在此秩序范畴内得到保障，行政管理在于维持这个法律秩序的稳定性，并对公民等破坏秩序的违法行为予以纠正。同时，行政处罚则是效率最强的行政管理。

行政执法是行政管理的具体措施，而行政管理则是行政执法的综合体现。具体而言，行政执法包括以下具体行政行为，行政许可、行政确认、行政给付、行政调查、行政强制（措施、执行）、行政处罚、行政命令、行政协议、行政征收（征用）等。

以十一届三中全会（1978年）为节点，在此后近五十年的时间里，我国基层政府的行政权几经变迁。基于社会历史的惯性发展，上世纪八十年代初，行政权的运行以“人治”为特征，而“大政府”格局之下的社会治理，乡镇政府的行政权几近“人治”顶峰。同时，中央亦开始了“法制”的探索之路。除相继颁布了宪法、民法通则、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法及婚姻法外，行政领域的各部门法也相继制定出台，诸如《森林法》（1984年）、《矿产资源法》（1986年）、《水法》（1988年）。同时，中央还适时制定了系列行政监督法，诸如《行政诉讼法》（1989年）、《行政复议条例》（1990年）。

在从“人治”走向“法制”的过程中，行政权的变迁也出现了一种矛盾的现象，即：随着法治政府建设的日趋深入，乡镇的行政权却日趋弱化，看似矛盾的本质却是乡镇行政权受到了约束及限制。

行政领域各部门法的相继制定，以及《行政处罚法》（1996）的颁布及实施，行政处罚权逐渐集中到了县（区）级。不可否认，相对于基层治理的“人治”现象而言，这的确是政府法治建设的巨大成就，然而事情却悄然向另外一个方向继续发展。由于乡镇的行政处罚权受到约束之后，却也失去了强力有效的行政治理措施。最终，乡镇社会治理就出现了这样的局面，“看得见的管不了，管得了的看不见”。

《行政处罚法》（2021）的修订，重新赋予乡镇行政处罚权，以解决乡镇“看得见、管不着”的困境。赋予乡镇行政处罚权是通过赋权事项清单来实现的，同时还增设了乡镇综合行政执法大队，并作为行使行政处罚权的职能机构。

根据行政领域各部门法的相关规定，各行政行业领域相继成立行政执法机构。随着依法行政及法治政府建设的不断发展，行业部门行政执法机构出现了膨胀的趋势。虽然，行政执法分工日趋细密，但却割裂了社会治理的整体性。例如，一个小小的夜市烧烤摊，油烟污染属于生态环境、食材卫生属于市场监管、占道经营属于城市管理、食客深夜喝酒扰民属于公安。然而，一个小小的夜市烧烤摊涉及四家行政执法部门，但四家行政执法部门却未必能管好一个烧烤摊。究其原因，不是没有相关的行政法律、法规，或者是缺乏相应的行政执法队伍，而是缺乏行政执法的综合协调与协同，于是就出现了综合行政执法的呼声。

2014年召开的十八届四中全会，要求根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。试点随即开展。2015年，中央编办下发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，明确在全国22个省市138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点工作。至此，党中央、国务院全面推进综合行政执法体制改革。

2018年，中共中央及全国人大常委会分别通过了《深化党和国家机构改革方案》及《国务院机构改革方案》。在此背景下，新成立的国务院组成部门纷纷建立了综合行政执法队伍，综合行政执法队自上而下的推及到县（区）级。

2022年，在党的二十大报告中，“完善基层综合执法体制机制”，作为“扎实推进依法行政”的内容而着重提出。中共中央、国务院再次对综合行政执法体制提出改革要求，行政领域仅保留七支专业行政执法队伍。

乡镇赋权及新增的综合行政执法队与县域综合行政执法改革本属于两件事情，但如果乡镇对某些行政事项类别仍不具有行政处罚权，那么乡镇就只能将违法线索移交给县（区）级行政主管部门，而如果县（区）级行政主管部门的行政调查权被剥离至综合行政执法局，那么该违法线索的立案调查及行政处罚，可能就会经历复杂的内部行政程序流转。

于是，这呈现出了综合行政执法体系运作与乡镇治理能力提升的二元关系。

以某县为例：

新建的综合行政执法局下设三个执法大队，二大队派驻自然资源局进行自然资源执法、三大队派驻林草局进行林草行政执法。同时，撤销自然资源局、林草局原来的综合行政执法大队。乡镇（街道）经赋权后新建了综合执法大队，但乡镇（街道）暂时林草及自然资源类的行政处罚权。

此时，若是乡镇（街道）发生了毁林开荒、盗采矿产的违法行为，那么对于该类行政案件的办理，就涉及乡镇（街道），林草局或自然资源局，综合行政执法局。同时，林草及自然资源又是乡镇基层治理的重点，而案件办理最终又会影响乡镇社会治理能力的提升。

具体而言，乡镇治理能力提升是指积极适用行政执法权对破坏社会秩序的违法行为予以纠正，而综合行政执法体系运行则是指行政执法权在各机制之间的程序流转，最终以行政处罚而实现对违法行为的强力矫正。

（未完待续）

记于知止堂上

2026年1月23日