熊园、穆仁文（熊园系国盛证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

事件：10月9日，财政部安排使用5500亿元地方政府债务结存限额。

核心观点：全年“保4.5%”应已无忧。

1、背景看，本次是2022年以来财政部连续第5年盘活地方政府债务结存限额，旨在应对当前地方财政收支和经济下行压力，是四季度稳增长增量政策的关键一环，此前9.28国常会也已明确部署。

2、具体看，5500亿元分为3000亿元一般债和2500亿元专项债，分别侧重基层财力保障和扩大有效投资。

3、影响看，本次增量资金安排，再叠加三季度以来财政支出持续提速，四季度GDP将获进一步支撑，对应看全年“保4.5%”应已无忧。

4、需注意的是，截至2025年底，地方政府债务结存限额约1.16万亿，本次盘活5500亿后，仍有约6100亿结存限额，指向后续财政扩张仍有空间。

正文如下：

1、历史看，动用地方政府债务结存限额并非首次，2022年以来已连续5年出现相关安排，政策用途逐步由扩大投资转向补充财力、化债与稳投资并重。地方政府债务结存限额是指法定债务限额与实际债务余额之间的差额，主要来自历年地方政府债务的净偿还等，可在不突破法定限额的情况下盘活使用。具体看，2022年盘活约5000亿元专项债结存限额，主要支持基础设施和在建项目建设，其中70%由地方留用、30%由中央统筹分配；2023年通过限额调剂等方式发行约1.39万亿元特殊再融资债，主要向债务负担较重的地区倾斜，用于偿还存量债务，但与其他年份集中安排结存限额的统计口径有所不同；2024年安排4000亿元，主要用于补充地方综合财力、支持化债；2025年安排5000亿元，其中3000亿元用于补充财力、化解存量债务及清欠，2000亿元用于扩大有效投资；本次规模进一步增至5500亿元，较去年增加500亿元。整体看，近年来盘活结存限额逐步成为财政逆周期调节的重要工具，政策目标也从前期侧重扩大投资，逐步转向兼顾基层财政运行、债务风险化解和经济增长。

2、背景看，本次动用结存限额，主要旨在应对当前地方财政收支和经济下行压力，是四季度稳增长增量政策的关键一环，此前9.28国常会也已明确部署。一方面，房地产市场持续调整，地方财政收支矛盾仍较突出，1-8月土地出让收入同比下降28.6%，地方一般公共预算支出仅增长0.3%，部分基层财政运行压力较大；另一方面，经济持续承压，消费增速持续回落，基建和制造业投资连续5个月负增长，房地产投资连续5个月降幅超过两成，居民消费、企业投资意愿均显不足，财政加码的必要性上升。9月28日国常会提出用好地方政府债务结存限额，本次政策较快落地，既有助于缓解地方财力不足对财政支出的制约，也能够增加项目建设资金供给，体现了四季度财政进一步加力稳增长的政策导向。

3、具体看，5500亿元分为3000亿元一般债和2500亿元专项债，分别侧重基层财力保障和扩大有效投资。其中，3000亿元一般债务结存限额全部分配县区使用，专门用于提高县区一般公共预算保障能力，有助于缓解基层财政收支矛盾、兜牢“三保”底线；2500亿元专项债务结存限额则主要分配给四季度有实际项目资金需求的地区，并向经济大省倾斜，优先保障在建项目资金需求，新建项目重点支持水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等“六张网”建设。与去年相比，本次更加强调资金用途的精准性和项目落地效率，财政部也明确要求加快债券发行和资金拨付，尽快形成实物工作量。

4、影响看，本次增量资金安排，再叠加三季度以来财政支出持续提速，四季度GDP将获进一步支撑，对应看全年“保4.5%”应已无忧。一方面，3000亿元一般债能够缓解基层财政支出压力，避免地方财力不足进一步拖累经济；2500亿元专项债则有助于加快存量项目建设，带动基建及相关产业链需求，特别是能源、算力、通信等新型基础设施投资。不过，考虑到本次超过一半的额度用于补充基层财力，直接用于项目投资的规模相对有限，且从债券发行到形成实物工作量仍需一定时间，对经济的拉动可能更多体现为托底而非强刺激。往后看，政策有望推动四季度投资降幅收窄，但投资能否明显企稳，还需关注资金实际使用效率、项目储备情况，以及后续财政增量政策的接续力度。

风险提示：政策力度超预期，地方债务风险演化超预期，经济下行超预期等。